Novinky Mediální výstupy

Tabáková směrnice: je regulace zbytečná, nebo ji EU potřebuje?

Výbor pro evropské záležitosti vyjádřil názor, že návrh revize směrnice 37/2001/EC porušuje zásadu subsidiarity, protože cílů směrnice lze uspokojivě dosáhnout prostřednictvím činnosti jednotlivých členských států. Směrnice však směřuje k tomu, aby byla opatření pro omezování kouření v jednotlivých ČS co nejvíce harmonizována. Pokud má být kouření omezeno v celé EU, není spíše logické, že návrh směrnice přichází ve své současné podobě?

Předně Vás musím vyvést z omylu. Cílem směrnice má být stanovení technických požadavků pro tabákové výrobky uváděné na trh a nikoliv boj proti kouření. To je stejný omyl jako kdyby někdo řekl, že cílem norem, které např. výrobcům automobilů ukládá povinnost vybavovat vozy airbagem, je boj proti automobilové dopravě.

A nyní k problémům porušení subsidiarity. Návrh směrnice tak, jak je koncipován, je v rozporu s primárním právem. Smlouva o fungování Evropské unie (SFEU) jasně stanoví, které oblasti jsou v působnosti Unie. Tedy kde Unie může vydávat závazné právní předpisy. Takovou oblastí s výhradní působností EU je třeba celní politika. Pro celou Unii platí Společná celní politika a žádný členský stát se nemůže sám rozhodnout uvalit cla na dovoz nějaké komodity. K uvalení cla na nějakou komoditu je třeba souhlasu Rady. SFEU také zakotvuje oblasti, které jsou ve sdílené působnosti EU a členských států. To znamená, že právní předpisy v této oblasti může vydávat jak Unie, tak i členský stát. Mezi resorty, které jsou ve sdílené pravomoci, patří třeba  zemědělství. Unie stanoví Společnou zemědělskou politiku, kde se řeší dotace anebo regulace množství dobytka a oseté či osázené půdy. K tomu pak stanoví v nařízeních a směrnicích spoustu technických požadavků na kravíny, slepičárny apod. To, co v zemědělství není řešeno přímo aplikovatelným nařízením, je většinou upraveno směrnicí, kterou pak členské státy zapracovávají do národního práva. Stačí se podívat na zákon o potravinách a zjistíte, že soupis evropských norem, které český zákon zapracovává, je skoro delší než náš český zákon. V našem zákoně však stále ještě máme některá ustanovení nebruselského původu. Není jich mnoho, ale jsou. A to je ta sdílená pravomoc.

Kromě toho SFEU výslovně stanoví, že to co není smlouvou o EU ani SFEU svěřeno do působnosti Unie ani do sdílené působnosti, je ve výhradní pravomoci členských států. Toto ustanovení bylo do smluv zakomponováno proto, aby se zabránilo samovolnému uzurpování pravomocí evropskými orgány. Proto aby se zachovával princip subsidiarty, podle něhož se má problém řešit na co nejnižší možné úrovni – tedy co nejblíže občanům.

Jenže návrh směrnice je porušením ještě jednoho zvláštního ustanovení.

Čl. 168 odst. 1 SFEU výslovně stanoví, že  činnost EU v oblasti ochrany zdraví pouze doplňuje činnosti členských států.  V čl. 168 odst 5. je dále stanoveno, že v oblasti tabákových výrobků a alkoholu může Evropský parlament a Rada řádným legislativním postupem přijmout pouze pobídková opatření určená k ochraně a zlepšování lidského zdraví. Harmonizace  právních předpisů členských států je ustanovením čl. 168 odst. 5 výslovně vyloučena. Při dodržování pravidel primárního práva by tedy tato směrnice nikdy neměla spatřit světlo světa.

V době, kdy se schvalovala směrnice 2001/37/ES, tento zákaz v primárním právu obsažen nebyl. Tehdy Smlouva o zřízení Evropských společenství (SES), která byla předchůdcem SFEU, obsahovala ustanovení podle něhož ES koordinovalo a doplňovalo činnost členských států v oblasti ochrany zdraví. Bez toho zákazu harmonizace. Kdyby ustanovení  čl. 168 odst. 5  SFEU o zákazu harmonizace v oblasti alkoholu a tabáku bylo obsaženo již v SES, tak by směrnice 2001/37/ES nikdy nevznikla.

Zde musím podotknout, že ke stejnému závěru došel i Výbor pro záležitosti EU v Senátu, který ovládá levice. Jde o faktický právní problém ústavně právního charakteru – pokud tedy primární právo v EU považujeme za něco jako ústavu v členském státě.

Druhý neméně závažný problém představují tzv. zmocňovací ustanovení obsažená nejen v článku 22, ale vlastně prakticky ve všech článcích návrhu směrnice. Téměř v každém článku je obsaženo ustanovení, kterým se Komise zmocňuje k vydávání prováděcích předpisů. Problém je však v tom, že skoro ve všech případech je toto zmocnění formulováno tak, že by Komisi umožňovalo prováděcím předpisem měnit věcný obsah směrnice. Jako v případě metod měření škodlivin, seznamů povolených a zakázaných látek apod.  To je naprosté porušení principu dělby moci na zákonodárnou, výkonnou a soudní. Když to srovnáme s vnitrostátní legislativou, tak naše zákony také obsahují zmocnění vládě nebo ministerstvu, aby podrobnou úpravu nějakého problému, který upravuje zákon, stanovila vyhláškou. Vyhláška však jako právní předpis nižšího řádu nesmí měnit obsah regulace stanovené zákonem. K tomu opakovaně judikoval Ústavní soud, že takový postup je porušením zásad demokratického právního státu. Komise však návrh směrnice doslova prošpikovala takovými protiústavními ustanoveními. V tomto případě je problém o to závažnější, že prováděcí předpisy Komise nepodléhají souhlasu ani Evropského parlamentu ani Rady, a tedy členských států. Komise jako orgán výkonné moci se pokouší urvat si velký kus zákonodárné moci, který jí nenáleží. Slyšel jsem v tomto případě dokonce přirovnání ke zmocňovacímu zákonu jehož přijetí si vynutil Adolf Hitler po požáru Říšského sněmu.

Směrnice se právně zakládá na fungování jednotného evropského trhu, míří však především na oblast veřejného zdraví. Debata však není omezena čistě na zdravotnické otázky. Směrnice ovlivní řadu dalších oblastí v ekonomikách jednotlivých ČS. Na jaké aspekty vedle zdravotních hledisek je podle Vašeho názoru nutné klást při projednávání směrnice důraz?

 

Opět Vás musím opravit. Směrnice nezakládá fungování vnitřního trhu v oblasti tabákových výrobků. I když Komise v důvodové zprávě uvádí, že směrnici předkládá podle článku 114 SFEU, který řeší fungování vnitřního trhu. To je taková chabá obezlička, s jejíž pomocí se komisař pro veřejné zdraví pokouší obejít ustanovení čl. 168 odst. 5, která výslovně zakazuje harmonizaci právních a správních předpisů v oblasti alkoholu a tabákových výrobků.

Společný – vnitřní trh v oblasti tabákových výrobků právně neexistuje. To konstatoval jak náš výbor tak i senátní výbor. A kromě nás i Italové, Holanďané a další evropské výbory národních parlamentů.

 Každý stát má trochu jinak upraveny povinnosti, které musí tabákový výrobek splňovat při vstupu na trh členského státu. Všechny státy mají v legislativě zakotveno používání popisek v úředním jazyce členského státu. Některé státy – a je jich více než polovina – vyžadují, aby na tabákovém výrobku uvedeném na národní trh musel být vylepen kolek, který osvědčuje, že z výrobku byla zaplacena spotřební daň. K těmto zemím patří i ČR.

Společný vnitřní trh se vyznačuje tím, že výrobkům nebo službám nejsou kladeny národní legislativou překážky volného pohybu zboží v rámci obchodu uvnitř Unie. Příkladem je třeba oblast obchodu s automobily. Požadavky kladené legislativou na to, aby automobil mohl být prodáván – uváděn na trh – jsou stejné v Německu jako v Řecku nebo ČR. Proto také můžete koupit stejnou Octavii v ČR jako v Německu.

Zcela jiná situace je však v případě tabákových výrobků, ale i alkoholu, které jsou zatíženy spotřební daní. Zde si každý stát může stanovit požadavky - např. na kolky, které chrání jeho daňové výnosy ze spotřebních daní. Směrnicemi EU máme sice stanoveny společné metody konstrukce spotřebních daní a máme stanoveny minimální sazby. Některé státy však mají výjimky na dlouhá léta dopředu. Třeba Bulharsko a Rumunsko v případě spotřebních daní z tabákových výrobků. Proto také ve směrnicích existuje ustanovení omezující přeshraniční převážení alkoholu a tabáku ze zemí, které ještě nemají daňové sazby stanoveny, tak aby splňovaly minimální sazby stanovené směrnicí. Takže třeba z Bulharska, které ještě neplní požadavky na minimální zdanění, si občan ČR může dovést pouze 200 ks cigaret. Rakušan pouze 20 ks cigaret.

Členské státy si prostě chrání své rozpočty. Proto je také v SFEU ustanovení V čl. 168 odst. 5, které zakazuje harmonizaci právních a správních předpisů v oblasti alkoholu tabákových výrobků.

Po tomto vysvětlujícím úvodu v odpovědi na Vaši otázku musím říci, že směrnice by vůbec neměla vznikat. S ohledem na SFEU je přípustný vznik pouze Doporučení. V jeho rámci se můžeme bavit o tom jestli třeba obrázková varování – pokud se je některé státy rozhodnou zavést – mají být v těch státech co je zavedou stejná. Z hlediska právní čistoty bych nechal platit směrnici 2001/37/ES, která vznikala za jiného primárního práva a dnes již platí a je zapracována do právních řádů členský států. Všechno nad její rámec by měl být řešeno formou doporučení.

Má návrh směrnice podle Vašeho názoru potenciál omezit spotřebu tabákových výrobků v EU nebo by se měla Unie zaměřit na jiné, možná efektivnější, cesty, jak s kouřením bojovat?

EU a její orgány by se měly zaměřit na úplně jiné věci. Evropa zažívá nejhorší hospodářskou krizi od konce 2. světové války. Z Evropy zmizela podstatná část průmyslu. Celé oblasti, které dříve byly produkčními centry nejen států a Evropy, ale i světa, jsou dnes odprůmyslněny. Např. Porýní nebo  Porúří. U nás je to případ severních Čech a Moravskoslezského kraje. Tyto oblasti se z míst, kde se vytvářely hodnoty a odkud se vybíraly daně, změnily v území, jehož hlavním znakem je obrovská nezaměstnanost. V celé Evropě je dnes nejvyšší nezaměstnanost od konce 2. světové války. V Evropě v důsledku zániku celých průmyslových odvětví a omezení řady dalších pak členské státy mají obrovské problémy s rozpočtovými deficity. Těmito problémy by se měla EU a její orgány zabývat. Až bude Evropa znovu výrobním centrem světa, nezaměstnanost bude aspoň pod 3% a rozpočty členských států nebudou trvale deficitní a až budeme mít dobudovanou infrastrukturu jako dálnice a moderní železniční koridory, tak si budeme moci dovolit ten luxus zabývat se tím, jak kuřákům – kteří mimochodem podstatným způsobem přispívají do veřejných rozpočtů (u nás cca 55 miliardami ročně) – znepříjemňovat život.

Obecně si však myslím, že efektivní boj proti kouření lze realizovat jen na úrovni členských států. A dokonce možná spíš na úrovni obcí. Celoevropské zákazy a omezení nic neřeší. A často ani státní zákon. Podívejte se třeba do Řecka. Tam mají zákon o zákazu kouření v hospodách. A jaká je praxe? V každé hospodě se kouří. Nikdo si nedovoluje kuřáky postihovat, protože jsou to často turisté, z nichž hospodští, ale i další Řekové v místě žijí. Když se na to místních zeptáte, tak Vám odpoví, že „to je taková nějaká blbost, kterou vymysleli politici z Athén, ale která u nich rozhodně neplatí“. Žádný policista si tam nedovolí kuřáka v hospodě pokutovat, protože by si na něj místní hoteliéři, hospodští a majitelé prodejen a půjčoven šli okamžitě stěžovat. A neformálními cestami dosáhli by jeho přeložení do nejzastrčenějšího koutu Řecka. Takže k čemu to je?

Za skutečně efektivní metodu boje proti kouření lze považovat pouze prevenci. A nejlepší prevencí je podpora sportu. Drtivá většina sportovců  nekouří. Hrát fotbal nebo tenis nebo jiný sport náročný na fyzičku se prostě neslučuje s kouřením. Efektivní metoda, jak dosáhnout snížení počtu kuřáků v populaci, je podpora sportu. Dostatek vhodných a přístupných sportovišť, na nichž se děti, ale i dospělí mohou bavit jinak něž kouřením je ta cesta. Školy s dobře vybavenými tělocvičnami a sportovišti. A také zájmové sportovní kluby. Ale to se neřeší z Bruselu. A ani z hlavního města národního státu. To je komunální politika.

Více najdete na: www.euractiv.cz